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政府购买公共服务评析及政策建议
来源： 发布时间： 发布时间：2015-04-24
政府购买公共服务评析及政策建议
山东省财政厅科研所课题组
国民经济和社会发展“十二五”规划纲要明确提出：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。” 这是完善基本公共服务体系，满足人民群众日益增长的基本公共服务需求的重要举措。本文结合“十二五”规划纲要精神，分析评价政府购买公共服务的理论要点及国际国内的实践情况，探索推进我省政府购买基本公共服务的政策措施。
一、基本理论依据及现实意义
政府购买公共服务是指政府将某些公共服务，通过契约关系交由企业或非营利组织来完成，而政府支付相应资金的一种模式。它是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的供给方式，是“新公共管理”学倡导的重要内容。“新公共管理”理论认为：营利组织具有天然降低交易成本的机制和动力，而政府部门则相反。适当引入市场机制，将私营部门成功的经营管理方法，运用到公共部门的管理中，用企业家精神去改造政府，有助于提高公共管理的效率和公共服务质量。在公共产品和服务的供给上，应将公共产品和服务的提供与生产分开，将公共产品和服务的生产通过契约关系交由非政府组织完成，使政府不再担当公共产品和服务的直接生产者，而是负责推进公共事务的发展并进行管理，成为公共产品和服务提供的授权者或资金提供者。为解决营利组织与政府目标不尽一致的问题，除了面向企业开放便于衡量的商品之外，在无形服务的供给上要引入以社会公益为目标的非营利组织，以保证公共服务的质量。
近年来，随着我国经济快速发展，人民群众对公共服务的要求越来越高，由政府行政及事业体系直接提供各种公共服务的模式已无法满足日益增长的公共服务需求。同时，财政供养人员刚性增长，政府行政成本越来越高，使各级财政压力越来越大。在这种情况下，加快探索改进政府购买公共服务工作，具有重要的现实意义。
（一）政府购买公共服务有利于提高公共服务供给效率，减少财政支出压力。长期以来，由于政府垄断公共服务供给的所有环节，缺乏竞争对手和竞争压力，造成公共服务提供的低效率、高成本，公众需求得不到满足，政府财政压力巨大。实施政府购买公共服务，通过市场竞争，政府变“养人”为“办事”，可有效控制机构、人员的增加，避免支出刚性增长；将民间资本引入公共服务生产领域，可以减少政府初始投入；通过向非营利组织购买服务，可以充分利用非营利社会组织的资金和优势，降低公共服务成本，提高财政资金使用效益。
（二）政府购买公共服务有利于提高公共服务质量，满足多层次的公共服务需求。公共服务需求具有多层次、多样性的特点，而政府不是万能的，仅靠政府不可能满足社会各个方面、各个层次的需求。而细分市场上的各类专业公司，可以通过专业化的管理、专门的人才，提高服务的质量。特别是各类非营利组织的公益性、志愿性和多样化，使其在提供服务方面具有服务分工细致、贴近服务对象的特点，在面向弱势群体、特殊人群的服务以及社区服务方面具有政府不具备的明显优势。政府可以通过向他们购买公共服务，调动社会各方面力量参与公共服务的供给，增加服务内容，满足多样化的需求，政府只负责资金提供以及组织监管工作就可以了。
（三）政府购买公共服务有利于转变政府职能，推进政府机构改革。转变职能，提高效率，精简机构人员，是政府机构改革的主要目标，而在政府包揽所有公共服务供给的条件下，要实现这些目标是非常困难的。政府购买服务，可以将大量社会公共服务职能从政府部门剥离出来，使政府能够集中精力做好宏观决策及管理工作，成为公共政策的制定者、公共服务的购买者和监督者，实现政府角色的转换；可以用公开和效能的原则，来影响和改造政府机构内部的运行，以提高政府行政效率；可以通过竞争，推进原有事业单位的改革，精简政府机构和人员。
（四）政府购买公共服务有利于推动社会管理创新，促进社会和谐。提供公共服务是政府社会管理的内容之一，创新公共服务供给方式，是社会管理创新的重要内容，也是推动政府社会管理方式转变的重要途径。通过购买服务，可以提高公共服务供给效率，增强公众对政府的信任和支持，进一步改善党群、干群关系；可以调动更多力量参与公共服务的供给，进而参与社会的管理；可以促进非营利组织的发展，弘扬互助互爱的传统美德，促进社会主义精神文明建设，增强公众自我管理、自我服务的意识。
二、国外实践及特点
政府购买公共服务始于20世纪80年代，当时一些西方国家政府机构庞大臃肿、效率低下，公众对政府能力失去信心，财政支出压力不断加大，社会福利政策难以为继，政府面临严重的财政危机、管理危机和信任危机。为克服危机，这些国家纷纷开启了以“新公共管理”为导向的政府行政改革。1987年，英国政府出台《改革政府管理：下一步行动方案》报告，确立了用更多商业手段改善行政机构的新公共管理思路。1993年，美国克林顿政府推出《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》报告，其基本内容是精简政府机构、引入竞争机制和绩效管理。此后，“新公共管理”成为一些国家政府追求的基本理念，他们逐步退出许多微观经济层面的干预，大量的公共产品和服务通过政府采购等方式交由企业或非营利组织来生产和提供。政府购买公共服务的开展，提升了政府运作能力，降低了政府财政支出和行政成本，不同程度地化解了一些国家面临的危机。并由此确立了为顾客服务的崭新行政理念，树立了花钱买效果的财政支出观。从国外具体实践来看，政府购买公共服务呈现以下特点：
（一）购买形式多种多样。根据公共服务的不同类型和特点，一些国家采取了不同的购买方式，主要包括服务外包、凭单制、补助等形式。（1）服务外包。是指政府确定某种公共服务的数量和质量标准，将公共服务承包给私营部门或非营利部门，政府支付相应资金，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理，承包商按合同约定提供公共服务。它是国外政府购买公共服务的主要形式。（2）凭单制。是指政府通过向服务对象发放凭单的形式，实现公共服务的委托受权，再由服务对象以凭单在市场上有选择的购买公共服务。它在坚持政府责任的前提下，借助消费者的选择引入市场竞争机制。凭单制在西方国家被广泛运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健等公共服务的供给，尤以美国上世纪90年代的教育券改革最为典型。（3）补助。是指政府给予一定补助，鼓励企业和非营利组织从事公共服务，一般用于可以收费的准公共服务和产品的供给。这种补助可以降低公共服务的价格，使居民既能买到足够的公共服务，又不会超出实际购买能力。
（二）购买范围广泛。西方公共服务购买范围是逐步扩大的，初期主要是街道保洁、垃圾收集、园林绿化等领域，之后逐渐拓展到教育、科技、就业促进、政策咨询、社区服务等领域，目前绝大部分种类的公共服务都有政府购买的尝试，而教育、卫生、社会福利、文化等公共服务是购买服务最活跃的领域。
（三）非营利组织是承接主体。与营利组织利润最大化的目标不同，非营利组织一般以社会公益为目标，因而在教育、医疗、养老、社会福利等公共服务领域，能够与政府目标达成一致，从而保证服务质量。因此，政府向非营利组织购买公共服务已成为一种趋势。政府购买公共服务也极大地推动了非营利组织的发展，使其成为与政府部门、企业并驾齐驱，具有重大社会影响力的“第三部门”。据22个国家的数据显示，来自政府部门的资金平均占到非营利组织总收入的40％，其中西欧国家更达到50-70％。
（四）政府有稳定的预算安排。政府稳定的预算安排是政府购买得以实现的基本条件，英、美等国政府在每个财政年度都有专门的预算，如英国规定每年中央拨付的特别款项的85％以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”，以法律形式保证政府购买公共服务的预算安排。
（五）完善的监管机制和绩效评估制度。由于某些公共服务数量难以衡量、质量评估困难，为保证公共服务的数量和质量，政府根据各项公共服务的特点，建立严密的监督管理机制来保证承包合同的履行，确保公共服务的质量。同时，建立绩效评估制度，根据评估结果，确定资金支付数额和方式，引导和鼓励企业与非营利组织增加供给、提高质量。
三、国内探索及面临的困难
上世纪90年代以来，随着我国经济体制改革的深化，“新公共管理”的理念被引进到政府机构的改革中来，公共财政体系逐步建立，政府采购制度逐步健全，政府购买服务的尝试在各地不断出现。政府科研课题的招标，机关后勤服务的市场化改革，环卫绿化项目的政府采购等，都取得了积极的效果。而近几年，民生问题越来越受到重视，城市化和新农村建设进程的加快，公共服务的需求越来越大，创新公共服务供给模式，推进政府购买公共服务，更成为政府的必然选择。2006年4月，国务院发布《关于加强和改进社会服务工作的意见》，明确提出：积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务的社会化。同年7月，财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，提出：“政府或社会力量举办的社区卫生服务机构为社区居民提供公共卫生服务，均可按照有关规定享受政府补助。” 2009年7月，卫生部、财政部等联合下发《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，提出社会力量举办的各级各类医疗卫生机构承担规定的公共卫生服务任务，政府通过购买服务等方式给予补偿，政府购买基本公共卫生服务工作在全国逐步推开。
从国内的情况看，最早全面开展政府购买服务工作是广东省深圳市，他们给合政府机构改革，从园林、绿化、环保、环卫等距离政府权力中心比较远的公共事务开始，将大量公共事务委托外包给非政府的机构，基本实现了公共服务的社会化。其他省市也进行了积极的试点，如上海市杨浦区以政府购买服务方式委托社会力量运作，面向老年人提供“一键通”紧急救援服务，针对独居老人提供“每日主动关心”服务。武汉市政府为困难老人购买居家养老护理服务。郑州市启动学前教育政府购买服务专项计划，凡执行同等级公立幼儿园收费标准、招收本行政区户籍适龄儿童的民办幼儿园，由政府给予一定比例的生均公用经费补贴。北京市2010年市、区两级财政共拿出1亿元用于购买社会组织服务，2011年又向社会组织购买300个服务项目，涉及与民生密切相关的扶老助残、支教助学、社会矛盾调解等方面。
从我省情况看，2006年省政府发出《山东省人民政府关于发展城市社区卫生服务的实施意见》，要求社区基本公共卫生服务采取政府购买的方式提供。2007年省财政厅和卫生厅联合发出《政府购买城市社区公共卫生服务指导意见（试行）》，明确规定了政府购买社区公共卫生服务的基本原则、购买内容、资金筹集和支付形式以及监督管理工作，政府购买基本公共卫生服务工作在全省逐步推开，并取得了较好的效果。各地政府也根据自身情况，进行了积极的尝试。如莱芜市2009年出台了《关于政府购买服务的指导意见》，除社区卫生服务外，还将环卫保洁、园林绿化、就业培训等纳入政府购买的范围。特别是在农村垃圾处理方面，采取市场化运作方式，以乡镇为单位对农村卫生保洁和垃圾清运进行公开招标拍卖，农村环境卫生质量得到很大改善。再如：烟台市芝罘区政府通过购买养老服务，推动养老服务市场发展，建立了相对完善的养老服务体系，在应对老龄化方面进行了有益的尝试。
国内政府购买公共服务工作虽取得了初步成绩，但还存在一些问题。如政府购买公共服务的范围比较小，主要集中在社区卫生、养老服务等项目上；运行机制不规范，在购买方式、评估体系、购买服务资金的安排等方面没有明确的制度安排；市场竞争不充分等。也出现了以购买服务名义雇佣临时工变相“养人”，在拨款养人的同时再向市场购买服务等不合理现象。其原因既有思想观念及部门利益等主观方面，也有公共服务市场机制不完善等客观因素。从目前看，政府购买公共服务主要面临以下困难：
（一）政府部门购买公共服务的动力不足。在理论认识及思想观念上，人们往往把公共服务的职责与提供混同，陷入公共服务由政府负责，就由政府来提供的误区。加之受到部门利益的影响，许多部门对推进政府购买服务工作并不积极。每当增加新的公共服务事项时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，增加部门经费。
（二）公共服务市场不健全。长期以来，公共服务由政府及所属事业单位垄断，没有形成健全的公共服务市场。事业单位改革推进多年，一些单位改制成为企业或实行了企业化管理，但仍依附于政府部门。受政府垄断及准入政策的影响，可提供公共服务的私人单位较少。作为西方发达国家政府购买服务主要对象的社会组织则更少，且主要是依附政府部门的各类协会、学会，真正以社会公益为目标的非营利性、志愿性的民间组织很少。市场体系发育不全，政府的选择往往非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量难以保障。
（三）公共服务的计量及质量评估困难。公共服务不同于一般的公共产品，种类繁杂，在计量上有许多需要以时间计算，其质量评价更难有统一的标准，这就给价格的确定，服务质量评判和考核造成困难。特别在教育、养老、家政服务等方面服务质量很难评估和监督。要确保服务的数量和质量，需要建立一套严密精细的监管评估体系，其成本非常高。
（四）法律法规不健全。公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。《政府采购法》规定的范围虽然包括了服务领域，但一般仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。同时，公共服务购买与政府采购并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。非营利组织的发展也面临一些法律政策方面的制约，政府事业单位、社会组织等的法律地位的界定，非营利性的监管，也缺乏完整的制度体系。
（五）在理论及实践上还有些问题需要探讨。西方一些国家推行政府购买公共服务所依据的“新公共管理”理论，自身还存在一定的缺陷，并且与我国的现实情况相差较大。我国推进政府购买公共服务，必须探索符合我国国情的相关理论，用于引领和支撑实际工作的开展。按照西方政府购买服务的一般理论，契约双方的独立性是购买成立的主要条件，即接受采购的对象应是非政府拨款单位，其决策和治理机制必须独立于政府及其附属单位。但在我国国有企事业单位是公共服务市场的主体，将其排除在政府购买服务领域之外，是不现实的。但将其列为政府购买对象，如何确保竞争的公开，如何确定购买价格，都需要进一步研究探讨。特别是对于财政拨款的事业单位，政府拨款养人，又向其购买服务，显然是不合理的。在推进政府购买公共服务的同时，财政对这类事业单位的预算管理办法需要进一步创新。
四、推进我省政府购买公共服务的政策建议
政府购买公共服务是政府运行机制的重大变革，涉及政府机构改革、市场体系建设、财政管理改革等多个方面。必须统筹协调，与政府机构改革同步推进，兼顾各方面的利益；坚持政府主导，强化政府责任，确保公共服务质量；坚持效率优先，提高公共服务供给效率和财政资金使用效益，控制财政供养人员增长，变“养人”为“办事”；坚持公开透明，市场运作，保证公平竞争。从我省目前情况看，随着城市化进程和新农村建设步伐的加快，居民基本公共服务需求越来越多，中央对基本公共卫生、养老、学前教育、社区服务、垃圾处理等也都有明确的要求，各级财政压力很大。探索建立政府购买服务的相关政策制度体系，以社区基本公共服务为重点，推进政府购买服务工作，已是当务之急。
（一）深化改革，积极培育公共服务市场。健全的公共服务市场，是推进政府购买公共服务的前提和条件。当前，重点是通过进一步深化改革，支持各类市场主体的发展。一是深化国有企事业单位改革。我国实行的是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济制度。国有企业已成为独立经营的市场主体。国有事业单位作为不以盈利为目的组织，在目前的公共服务供给领域具有重要地位。人民群众在公共服务领域对国有单位有着很强的信任感。实施政府购买公共服务必须把国有企事业单位列为购买对象，关键是进一步深化改革，特别是积极推进事业单位改革，使其成为独立的市场主体，参与公共服务领域的竞争。对于环卫、绿化、道路路灯维护等市场比较健全的经营性的事业单位，要逐步改制为企业，全面推向市场。对于非义务教育、医疗卫生、养老、社会福利类等公益事业单位，要实行企业化管理，将成本核算理念引入单位日常运行，提高效率、降低成本；将绩效预算理念引入事业单位财政补助的核定，引导鼓励其提供高质量的公共服务。二是鼓励引导民间资本进入公共服务供给领域。公共服务行业一般具有业务分散、规模小、收益低等特点，应通过降低准入门槛、税收减免、财政补助等方式，引导民间资本的参与，支持民办公共服务业的发展。三是大力支持社会组织发展。社会组织是公共服务购买的主要对象，特别是在养老、困难群体照顾等领域，没有以公益为目标的社会组织的参与，政府购买服务工作很难开展。在当前情况下，应结合社会管理创新，发挥共青团、妇联、各民主党派、居委会、村委会的作用，由他们牵头成立慈善性、志愿性社会组织，开展文化、体育、娱乐等活动，进行自我管理、互助互爱，并逐步参与社区治安、环卫、困难群体照顾等公共服务。政府要降低社会组织成立条件，简化注册管理程序，通过提供活动场所、部分启动资金等方式鼓励其发展，并在购买服务时给予优惠。
（二）根据公共服务的不同特点，采取不同的购买方式。公共服务的性质、服务对象、质量要求差别较大，政府购买服务必须因地制宜、因时制宜，采取灵活多样的方式。一是采取服务外包方式，全面推进环卫保洁、垃圾清运、园林绿化、市政设施养护维修等领域公共服务的购买。这些领域市场已比较健全，竞争比较充分，应采取服务外包的形式购买服务，承接单位以企业为主，采取公开招标方式完全推向市场。二是采取凭单制，推进学前教育、医疗卫生、养老、困难群体照顾、就业培训等面向个体的基本公共服务的购买。这些领域属准公共产品，政府不需要也没有能力大包大揽，主要责任是在需求得不到满足或价格超过公众购买能力时，通过适当补助等方式，增加供给，降低价格让公众能以合理的价格买到相应的合格服务，并确保困难群体能享受到相应的服务。由于这类服务质量评估困难，服务对象为个人，采取凭单制，通过发放学前教育券、家政服务券、查体券，培训券等形式，由服务对象在市场上向经过政府资质审查的供应商有选择的购买，既可以保证服务质量，又可以节省质量评估成本。三是采取补助形式，引导鼓励民间资本参与非义务教育、医疗卫生、养老、文化体育娱乐等公共服务设施的建设及运营。在当前城乡社区规模快速膨胀，相关服务设施不足的情况下，采取这种方式，既能快速增加供给，又有利于公共服务市场的发展，并减少政府财政压力。如学前教育，当前重点应通过完善相关政策，鼓励民间资本加大投入，增加供给，而不应大建公立幼儿园，使政府背上财政包袱。对于一些面向群体服务的单位，如文化体育娱乐等领域的单位，以及由于初期市场不健全而经营困难的单位，也可采取各种形式的补助，支持其发展。四是采取补助或奖励方式，扶持社会组织发展。我省社会组织较少，且服务能力不强、运行机制不健全，政府还难以大规模的向其购买服务。当前的主要任务是培育社会组织。应结合社会管理创新，设立社会组织建设专项资金，对新成立的社会组织给予相应补助，使其正常运行。对一些工作开展好的给予适当奖励。待其运行规范后，再通过补助、服务外包等方式向其购买服务。
（三）循序渐进，逐步扩大购买规模和范围。政府购买服务的进程应与公共服务市场的完善及政府机构改革协同进行，相互促进，逐步扩大购买的范围和规模。一是要先易后难。从市场化程度较高的领域开始，逐步扩大。从目前情况看，环卫保洁、绿园林化、道路维护、政府机关后勤服务、就业培训等领域，应全面推开；学前教育、医疗卫生、养老、文化娱乐以及一些社会公共服务领域要积极试点，根据市场发育程度，总结经验，不断扩大范围。二是先增量后存量。随着经济发展生活水平提高、市区扩大及新农村建设而新增的一些公共服务，应尽可能实行政府购买，以控制机构、人员的增加。原有的公共服务由于有相应的事业单位负责供给，实行政府购买，涉及机构改革、人员安置等问题，应积极探索，稳妥推进。三是先试点后规范。在试点初期，有些领域由于市场不完善，政府可供选择的余地较少，会造成一些不规范的问题，如政府向下属单位购买服务，私人单位与国有单位购买价格不统一，竞争不充分等问题。特别是在养老、社区服务等领域，如何确定服务的数量和质量，建立有效的监督评估机制，需在一个较长时间的探索过程。这些都是改革中不可避免的，应在工作中逐步规范，决不能因噎废食。
（四）完善政策制度体系，推进配套改革。一是进一步完善相关财政管理制度。主要是根据政府购买服务的特点，完善政府采购、部门预算、投资评审、集中支付、绩效预算等制度，制定相应的规则和程序，为政府购买公共服务提供制度保障。二是创新事业单位预算管理办法。在今后一个相当长的时期，国有事业单位将是公共服务购买的主要承担者之一。这些单位由政府出资设立并给予拨款，其参与政府购买服务后，年度预算如何确定，需要研究探讨。在政府拨款事业单位参与政府购买服务过程中，既要做到节省财政资金，又要保证事业单位的正常运转，还要保护社会组织及私人部门的合法权益，做到公平竞争。三是搞好部门协调，推进相关配套改革。政府购买公共服务工作是一项系统工程，需要各部门、单位以及全社会力量的共同参与。各主管部门要对本行业政府购买公共服务的具体项目进行调研，研究制定本行业购买服务项目实施意见或方案，并作为购买服务的具体承办者，积极组织实施。人事部门要加快事业单位改革和人事制度改革步伐，为政府购买服务工作搞好改革配套。
政府购买公共服务评析及政策建议
山东省财政厅科研所课题组
国民经济和社会发展“十二五”规划纲要明确提出：“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。” 这是完善基本公共服务体系，满足人民群众日益增长的基本公共服务需求的重要举措。本文结合“十二五”规划纲要精神，分析评价政府购买公共服务的理论要点及国际国内的实践情况，探索推进我省政府购买基本公共服务的政策措施。
一、基本理论依据及现实意义
政府购买公共服务是指政府将某些公共服务，通过契约关系交由企业或非营利组织来完成，而政府支付相应资金的一种模式。它是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的供给方式，是“新公共管理”学倡导的重要内容。“新公共管理”理论认为：营利组织具有天然降低交易成本的机制和动力，而政府部门则相反。适当引入市场机制，将私营部门成功的经营管理方法，运用到公共部门的管理中，用企业家精神去改造政府，有助于提高公共管理的效率和公共服务质量。在公共产品和服务的供给上，应将公共产品和服务的提供与生产分开，将公共产品和服务的生产通过契约关系交由非政府组织完成，使政府不再担当公共产品和服务的直接生产者，而是负责推进公共事务的发展并进行管理，成为公共产品和服务提供的授权者或资金提供者。为解决营利组织与政府目标不尽一致的问题，除了面向企业开放便于衡量的商品之外，在无形服务的供给上要引入以社会公益为目标的非营利组织，以保证公共服务的质量。
近年来，随着我国经济快速发展，人民群众对公共服务的要求越来越高，由政府行政及事业体系直接提供各种公共服务的模式已无法满足日益增长的公共服务需求。同时，财政供养人员刚性增长，政府行政成本越来越高，使各级财政压力越来越大。在这种情况下，加快探索改进政府购买公共服务工作，具有重要的现实意义。
（一）政府购买公共服务有利于提高公共服务供给效率，减少财政支出压力。长期以来，由于政府垄断公共服务供给的所有环节，缺乏竞争对手和竞争压力，造成公共服务提供的低效率、高成本，公众需求得不到满足，政府财政压力巨大。实施政府购买公共服务，通过市场竞争，政府变“养人”为“办事”，可有效控制机构、人员的增加，避免支出刚性增长；将民间资本引入公共服务生产领域，可以减少政府初始投入；通过向非营利组织购买服务，可以充分利用非营利社会组织的资金和优势，降低公共服务成本，提高财政资金使用效益。
（二）政府购买公共服务有利于提高公共服务质量，满足多层次的公共服务需求。公共服务需求具有多层次、多样性的特点，而政府不是万能的，仅靠政府不可能满足社会各个方面、各个层次的需求。而细分市场上的各类专业公司，可以通过专业化的管理、专门的人才，提高服务的质量。特别是各类非营利组织的公益性、志愿性和多样化，使其在提供服务方面具有服务分工细致、贴近服务对象的特点，在面向弱势群体、特殊人群的服务以及社区服务方面具有政府不具备的明显优势。政府可以通过向他们购买公共服务，调动社会各方面力量参与公共服务的供给，增加服务内容，满足多样化的需求，政府只负责资金提供以及组织监管工作就可以了。
（三）政府购买公共服务有利于转变政府职能，推进政府机构改革。转变职能，提高效率，精简机构人员，是政府机构改革的主要目标，而在政府包揽所有公共服务供给的条件下，要实现这些目标是非常困难的。政府购买服务，可以将大量社会公共服务职能从政府部门剥离出来，使政府能够集中精力做好宏观决策及管理工作，成为公共政策的制定者、公共服务的购买者和监督者，实现政府角色的转换；可以用公开和效能的原则，来影响和改造政府机构内部的运行，以提高政府行政效率；可以通过竞争，推进原有事业单位的改革，精简政府机构和人员。
（四）政府购买公共服务有利于推动社会管理创新，促进社会和谐。提供公共服务是政府社会管理的内容之一，创新公共服务供给方式，是社会管理创新的重要内容，也是推动政府社会管理方式转变的重要途径。通过购买服务，可以提高公共服务供给效率，增强公众对政府的信任和支持，进一步改善党群、干群关系；可以调动更多力量参与公共服务的供给，进而参与社会的管理；可以促进非营利组织的发展，弘扬互助互爱的传统美德，促进社会主义精神文明建设，增强公众自我管理、自我服务的意识。
二、国外实践及特点
政府购买公共服务始于20世纪80年代，当时一些西方国家政府机构庞大臃肿、效率低下，公众对政府能力失去信心，财政支出压力不断加大，社会福利政策难以为继，政府面临严重的财政危机、管理危机和信任危机。为克服危机，这些国家纷纷开启了以“新公共管理”为导向的政府行政改革。1987年，英国政府出台《改革政府管理：下一步行动方案》报告，确立了用更多商业手段改善行政机构的新公共管理思路。1993年，美国克林顿政府推出《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》报告，其基本内容是精简政府机构、引入竞争机制和绩效管理。此后，“新公共管理”成为一些国家政府追求的基本理念，他们逐步退出许多微观经济层面的干预，大量的公共产品和服务通过政府采购等方式交由企业或非营利组织来生产和提供。政府购买公共服务的开展，提升了政府运作能力，降低了政府财政支出和行政成本，不同程度地化解了一些国家面临的危机。并由此确立了为顾客服务的崭新行政理念，树立了花钱买效果的财政支出观。从国外具体实践来看，政府购买公共服务呈现以下特点：
（一）购买形式多种多样。根据公共服务的不同类型和特点，一些国家采取了不同的购买方式，主要包括服务外包、凭单制、补助等形式。（1）服务外包。是指政府确定某种公共服务的数量和质量标准，将公共服务承包给私营部门或非营利部门，政府支付相应资金，并依据合同对承包商的活动进行监督和管理，承包商按合同约定提供公共服务。它是国外政府购买公共服务的主要形式。（2）凭单制。是指政府通过向服务对象发放凭单的形式，实现公共服务的委托受权，再由服务对象以凭单在市场上有选择的购买公共服务。它在坚持政府责任的前提下，借助消费者的选择引入市场竞争机制。凭单制在西方国家被广泛运用于包括食品、住房、医疗、教育、幼儿保健等公共服务的供给，尤以美国上世纪90年代的教育券改革最为典型。（3）补助。是指政府给予一定补助，鼓励企业和非营利组织从事公共服务，一般用于可以收费的准公共服务和产品的供给。这种补助可以降低公共服务的价格，使居民既能买到足够的公共服务，又不会超出实际购买能力。
（二）购买范围广泛。西方公共服务购买范围是逐步扩大的，初期主要是街道保洁、垃圾收集、园林绿化等领域，之后逐渐拓展到教育、科技、就业促进、政策咨询、社区服务等领域，目前绝大部分种类的公共服务都有政府购买的尝试，而教育、卫生、社会福利、文化等公共服务是购买服务最活跃的领域。
（三）非营利组织是承接主体。与营利组织利润最大化的目标不同，非营利组织一般以社会公益为目标，因而在教育、医疗、养老、社会福利等公共服务领域，能够与政府目标达成一致，从而保证服务质量。因此，政府向非营利组织购买公共服务已成为一种趋势。政府购买公共服务也极大地推动了非营利组织的发展，使其成为与政府部门、企业并驾齐驱，具有重大社会影响力的“第三部门”。据22个国家的数据显示，来自政府部门的资金平均占到非营利组织总收入的40％，其中西欧国家更达到50-70％。
（四）政府有稳定的预算安排。政府稳定的预算安排是政府购买得以实现的基本条件，英、美等国政府在每个财政年度都有专门的预算，如英国规定每年中央拨付的特别款项的85％以上必须用于“非地方当局直接提供的服务”，以法律形式保证政府购买公共服务的预算安排。
（五）完善的监管机制和绩效评估制度。由于某些公共服务数量难以衡量、质量评估困难，为保证公共服务的数量和质量，政府根据各项公共服务的特点，建立严密的监督管理机制来保证承包合同的履行，确保公共服务的质量。同时，建立绩效评估制度，根据评估结果，确定资金支付数额和方式，引导和鼓励企业与非营利组织增加供给、提高质量。
三、国内探索及面临的困难
上世纪90年代以来，随着我国经济体制改革的深化，“新公共管理”的理念被引进到政府机构的改革中来，公共财政体系逐步建立，政府采购制度逐步健全，政府购买服务的尝试在各地不断出现。政府科研课题的招标，机关后勤服务的市场化改革，环卫绿化项目的政府采购等，都取得了积极的效果。而近几年，民生问题越来越受到重视，城市化和新农村建设进程的加快，公共服务的需求越来越大，创新公共服务供给模式，推进政府购买公共服务，更成为政府的必然选择。2006年4月，国务院发布《关于加强和改进社会服务工作的意见》，明确提出：积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务的社会化。同年7月，财政部、国家发改委、卫生部联合下发《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，提出：“政府或社会力量举办的社区卫生服务机构为社区居民提供公共卫生服务，均可按照有关规定享受政府补助。” 2009年7月，卫生部、财政部等联合下发《关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，提出社会力量举办的各级各类医疗卫生机构承担规定的公共卫生服务任务，政府通过购买服务等方式给予补偿，政府购买基本公共卫生服务工作在全国逐步推开。
从国内的情况看，最早全面开展政府购买服务工作是广东省深圳市，他们给合政府机构改革，从园林、绿化、环保、环卫等距离政府权力中心比较远的公共事务开始，将大量公共事务委托外包给非政府的机构，基本实现了公共服务的社会化。其他省市也进行了积极的试点，如上海市杨浦区以政府购买服务方式委托社会力量运作，面向老年人提供“一键通”紧急救援服务，针对独居老人提供“每日主动关心”服务。武汉市政府为困难老人购买居家养老护理服务。郑州市启动学前教育政府购买服务专项计划，凡执行同等级公立幼儿园收费标准、招收本行政区户籍适龄儿童的民办幼儿园，由政府给予一定比例的生均公用经费补贴。北京市2010年市、区两级财政共拿出1亿元用于购买社会组织服务，2011年又向社会组织购买300个服务项目，涉及与民生密切相关的扶老助残、支教助学、社会矛盾调解等方面。
从我省情况看，2006年省政府发出《山东省人民政府关于发展城市社区卫生服务的实施意见》，要求社区基本公共卫生服务采取政府购买的方式提供。2007年省财政厅和卫生厅联合发出《政府购买城市社区公共卫生服务指导意见（试行）》，明确规定了政府购买社区公共卫生服务的基本原则、购买内容、资金筹集和支付形式以及监督管理工作，政府购买基本公共卫生服务工作在全省逐步推开，并取得了较好的效果。各地政府也根据自身情况，进行了积极的尝试。如莱芜市2009年出台了《关于政府购买服务的指导意见》，除社区卫生服务外，还将环卫保洁、园林绿化、就业培训等纳入政府购买的范围。特别是在农村垃圾处理方面，采取市场化运作方式，以乡镇为单位对农村卫生保洁和垃圾清运进行公开招标拍卖，农村环境卫生质量得到很大改善。再如：烟台市芝罘区政府通过购买养老服务，推动养老服务市场发展，建立了相对完善的养老服务体系，在应对老龄化方面进行了有益的尝试。
国内政府购买公共服务工作虽取得了初步成绩，但还存在一些问题。如政府购买公共服务的范围比较小，主要集中在社区卫生、养老服务等项目上；运行机制不规范，在购买方式、评估体系、购买服务资金的安排等方面没有明确的制度安排；市场竞争不充分等。也出现了以购买服务名义雇佣临时工变相“养人”，在拨款养人的同时再向市场购买服务等不合理现象。其原因既有思想观念及部门利益等主观方面，也有公共服务市场机制不完善等客观因素。从目前看，政府购买公共服务主要面临以下困难：
（一）政府部门购买公共服务的动力不足。在理论认识及思想观念上，人们往往把公共服务的职责与提供混同，陷入公共服务由政府负责，就由政府来提供的误区。加之受到部门利益的影响，许多部门对推进政府购买服务工作并不积极。每当增加新的公共服务事项时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，增加部门经费。
（二）公共服务市场不健全。长期以来，公共服务由政府及所属事业单位垄断，没有形成健全的公共服务市场。事业单位改革推进多年，一些单位改制成为企业或实行了企业化管理，但仍依附于政府部门。受政府垄断及准入政策的影响，可提供公共服务的私人单位较少。作为西方发达国家政府购买服务主要对象的社会组织则更少，且主要是依附政府部门的各类协会、学会，真正以社会公益为目标的非营利性、志愿性的民间组织很少。市场体系发育不全，政府的选择往往非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量难以保障。
（三）公共服务的计量及质量评估困难。公共服务不同于一般的公共产品，种类繁杂，在计量上有许多需要以时间计算，其质量评价更难有统一的标准，这就给价格的确定，服务质量评判和考核造成困难。特别在教育、养老、家政服务等方面服务质量很难评估和监督。要确保服务的数量和质量，需要建立一套严密精细的监管评估体系，其成本非常高。
（四）法律法规不健全。公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。《政府采购法》规定的范围虽然包括了服务领域，但一般仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并未被列入采购范围。同时，公共服务购买与政府采购并不完全相同，需要逐步建立一套完善的政策制度。非营利组织的发展也面临一些法律政策方面的制约，政府事业单位、社会组织等的法律地位的界定，非营利性的监管，也缺乏完整的制度体系。
（五）在理论及实践上还有些问题需要探讨。西方一些国家推行政府购买公共服务所依据的“新公共管理”理论，自身还存在一定的缺陷，并且与我国的现实情况相差较大。我国推进政府购买公共服务，必须探索符合我国国情的相关理论，用于引领和支撑实际工作的开展。按照西方政府购买服务的一般理论，契约双方的独立性是购买成立的主要条件，即接受采购的对象应是非政府拨款单位，其决策和治理机制必须独立于政府及其附属单位。但在我国国有企事业单位是公共服务市场的主体，将其排除在政府购买服务领域之外，是不现实的。但将其列为政府购买对象，如何确保竞争的公开，如何确定购买价格，都需要进一步研究探讨。特别是对于财政拨款的事业单位，政府拨款养人，又向其购买服务，显然是不合理的。在推进政府购买公共服务的同时，财政对这类事业单位的预算管理办法需要进一步创新。
四、推进我省政府购买公共服务的政策建议
政府购买公共服务是政府运行机制的重大变革，涉及政府机构改革、市场体系建设、财政管理改革等多个方面。必须统筹协调，与政府机构改革同步推进，兼顾各方面的利益；坚持政府主导，强化政府责任，确保公共服务质量；坚持效率优先，提高公共服务供给效率和财政资金使用效益，控制财政供养人员增长，变“养人”为“办事”；坚持公开透明，市场运作，保证公平竞争。从我省目前情况看，随着城市化进程和新农村建设步伐的加快，居民基本公共服务需求越来越多，中央对基本公共卫生、养老、学前教育、社区服务、垃圾处理等也都有明确的要求，各级财政压力很大。探索建立政府购买服务的相关政策制度体系，以社区基本公共服务为重点，推进政府购买服务工作，已是当务之急。
（一）深化改革，积极培育公共服务市场。健全的公共服务市场，是推进政府购买公共服务的前提和条件。当前，重点是通过进一步深化改革，支持各类市场主体的发展。一是深化国有企事业单位改革。我国实行的是以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济制度。国有企业已成为独立经营的市场主体。国有事业单位作为不以盈利为目的组织，在目前的公共服务供给领域具有重要地位。人民群众在公共服务领域对国有单位有着很强的信任感。实施政府购买公共服务必须把国有企事业单位列为购买对象，关键是进一步深化改革，特别是积极推进事业单位改革，使其成为独立的市场主体，参与公共服务领域的竞争。对于环卫、绿化、道路路灯维护等市场比较健全的经营性的事业单位，要逐步改制为企业，全面推向市场。对于非义务教育、医疗卫生、养老、社会福利类等公益事业单位，要实行企业化管理，将成本核算理念引入单位日常运行，提高效率、降低成本；将绩效预算理念引入事业单位财政补助的核定，引导鼓励其提供高质量的公共服务。二是鼓励引导民间资本进入公共服务供给领域。公共服务行业一般具有业务分散、规模小、收益低等特点，应通过降低准入门槛、税收减免、财政补助等方式，引导民间资本的参与，支持民办公共服务业的发展。三是大力支持社会组织发展。社会组织是公共服务购买的主要对象，特别是在养老、困难群体照顾等领域，没有以公益为目标的社会组织的参与，政府购买服务工作很难开展。在当前情况下，应结合社会管理创新，发挥共青团、妇联、各民主党派、居委会、村委会的作用，由他们牵头成立慈善性、志愿性社会组织，开展文化、体育、娱乐等活动，进行自我管理、互助互爱，并逐步参与社区治安、环卫、困难群体照顾等公共服务。政府要降低社会组织成立条件，简化注册管理程序，通过提供活动场所、部分启动资金等方式鼓励其发展，并在购买服务时给予优惠。
（二）根据公共服务的不同特点，采取不同的购买方式。公共服务的性质、服务对象、质量要求差别较大，政府购买服务必须因地制宜、因时制宜，采取灵活多样的方式。一是采取服务外包方式，全面推进环卫保洁、垃圾清运、园林绿化、市政设施养护维修等领域公共服务的购买。这些领域市场已比较健全，竞争比较充分，应采取服务外包的形式购买服务，承接单位以企业为主，采取公开招标方式完全推向市场。二是采取凭单制，推进学前教育、医疗卫生、养老、困难群体照顾、就业培训等面向个体的基本公共服务的购买。这些领域属准公共产品，政府不需要也没有能力大包大揽，主要责任是在需求得不到满足或价格超过公众购买能力时，通过适当补助等方式，增加供给，降低价格让公众能以合理的价格买到相应的合格服务，并确保困难群体能享受到相应的服务。由于这类服务质量评估困难，服务对象为个人，采取凭单制，通过发放学前教育券、家政服务券、查体券，培训券等形式，由服务对象在市场上向经过政府资质审查的供应商有选择的购买，既可以保证服务质量，又可以节省质量评估成本。三是采取补助形式，引导鼓励民间资本参与非义务教育、医疗卫生、养老、文化体育娱乐等公共服务设施的建设及运营。在当前城乡社区规模快速膨胀，相关服务设施不足的情况下，采取这种方式，既能快速增加供给，又有利于公共服务市场的发展，并减少政府财政压力。如学前教育，当前重点应通过完善相关政策，鼓励民间资本加大投入，增加供给，而不应大建公立幼儿园，使政府背上财政包袱。对于一些面向群体服务的单位，如文化体育娱乐等领域的单位，以及由于初期市场不健全而经营困难的单位，也可采取各种形式的补助，支持其发展。四是采取补助或奖励方式，扶持社会组织发展。我省社会组织较少，且服务能力不强、运行机制不健全，政府还难以大规模的向其购买服务。当前的主要任务是培育社会组织。应结合社会管理创新，设立社会组织建设专项资金，对新成立的社会组织给予相应补助，使其正常运行。对一些工作开展好的给予适当奖励。待其运行规范后，再通过补助、服务外包等方式向其购买服务。
（三）循序渐进，逐步扩大购买规模和范围。政府购买服务的进程应与公共服务市场的完善及政府机构改革协同进行，相互促进，逐步扩大购买的范围和规模。一是要先易后难。从市场化程度较高的领域开始，逐步扩大。从目前情况看，环卫保洁、绿园林化、道路维护、政府机关后勤服务、就业培训等领域，应全面推开；学前教育、医疗卫生、养老、文化娱乐以及一些社会公共服务领域要积极试点，根据市场发育程度，总结经验，不断扩大范围。二是先增量后存量。随着经济发展生活水平提高、市区扩大及新农村建设而新增的一些公共服务，应尽可能实行政府购买，以控制机构、人员的增加。原有的公共服务由于有相应的事业单位负责供给，实行政府购买，涉及机构改革、人员安置等问题，应积极探索，稳妥推进。三是先试点后规范。在试点初期，有些领域由于市场不完善，政府可供选择的余地较少，会造成一些不规范的问题，如政府向下属单位购买服务，私人单位与国有单位购买价格不统一，竞争不充分等问题。特别是在养老、社区服务等领域，如何确定服务的数量和质量，建立有效的监督评估机制，需在一个较长时间的探索过程。这些都是改革中不可避免的，应在工作中逐步规范，决不能因噎废食。
（四）完善政策制度体系，推进配套改革。一是进一步完善相关财政管理制度。主要是根据政府购买服务的特点，完善政府采购、部门预算、投资评审、集中支付、绩效预算等制度，制定相应的规则和程序，为政府购买公共服务提供制度保障。二是创新事业单位预算管理办法。在今后一个相当长的时期，国有事业单位将是公共服务购买的主要承担者之一。这些单位由政府出资设立并给予拨款，其参与政府购买服务后，年度预算如何确定，需要研究探讨。在政府拨款事业单位参与政府购买服务过程中，既要做到节省财政资金，又要保证事业单位的正常运转，还要保护社会组织及私人部门的合法权益，做到公平竞争。三是搞好部门协调，推进相关配套改革。政府购买公共服务工作是一项系统工程，需要各部门、单位以及全社会力量的共同参与。各主管部门要对本行业政府购买公共服务的具体项目进行调研，研究制定本行业购买服务项目实施意见或方案，并作为购买服务的具体承办者，积极组织实施。人事部门要加快事业单位改革和人事制度改革步伐，为政府购买服务工作搞好改革配套。